O que é o Orçamento de Estado

Paulo Pereira e outros esclarecem no livro "Economia de Finanças Públicas" que o Orçamento de Estado é “o documento, apresentado sob a forma de lei, que comporta uma descrição detalhada de todas as receitas e de todas as despesas do Estado, propostas pelo Governo e autorizadas pela Assembleia de República, e antecipadamente previstas para um horizonte temporal de um ano.”

Elementos do Orçamento de Estado

Os elementos do Orçamento do Estado constam do elemento económico, o elemento político e o elemento jurídico.

O primeiro constitui uma previsão da actividade financeira anual a realizar por determinados subsectores das Administrações Públicas sob o comando do Governo.

O segundo institui uma autorização política concedida pela Assembleia da República mediante a aprovação formal da proposta elaborada e submetida pelo Governo.

Por último, o elemento jurídico elege um instrumento sob a forma de lei, que limita os poderes financeiros do Estado no que respeita a realização das despesas e à obtenção das receitas.

Funções do Orçamento de Estado

A primeira função do orçamento é a relacionação das receitas com as despesas. As receitas têm de cobrir as despesas, logo, tem que se fixar um montante para as despesas.


A segunda função do orçamento é a fixação das despesas. Enquanto o orçamento das receitas é pura previsão de cobranças, o orçamento das despesas é previsão de gastos que os serviços não poderão ultrapassar.

A respeito da terceira função esta está explícita no artigo 92º da Constituição da República Portuguesa, ao dispor que o plano anual “tem a sua expressão financeira no Orçamento do Estado.

Como se prepara um Orçamento de Estado

O Orçamento é elaborado de acordo com as grandes opções do Plano anual e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato.

As opções do Plano são votadas pela Assembleia da República e sintetizam as directrizes em relação às quais o próprio Plano é organizado.

Mas, como se trata de um plano de administração, a elaboração do projecto do Orçamento pertence à própria administração, ao próprio governo. Por isso, a este cumpre apresentar à Assembleia a proposta de Orçamento.

O projecto de tal proposta é obra do Ministério das Finanças, o qual actua por intermédio de um dos seus organismos – a Direcção Geral da Contabilidade Pública. Esta compõe-se de serviços centrais e delegações, funcionando cada uma das delegações junto do seu departamento da Administração financeira (Ministérios).

À Direcção dos Serviços Gerais do Orçamento, enquanto serviço central, compete, através da sua Divisão do Orçamento do Estado, coordenar a preparação do Orçamento tanto das despesas como das receitas.

As despesas são avaliadas pelos serviços, que as deverão prever de acordo com o que julgam necessário gastar na gerência futura, e não de acordo com o que gastaram na gerência passada.

O período da elaboração do orçamento deve obedecer a duas condições ao mesmo tempo contraditórias: deve ser curto, para que o momento da previsão se aproxime o mais possível da cobrança das receitas e do pagamento das despesas; deve ser dilatado, para permitir que as previsões se façam com a maior exactidão possível. Assim procurou encontrar-se um meio termo que anteriormente excedia em pouco os seis meses.

Presentemente, os serviços devem enviar os seus projectos até à data que for fixada nas instruções da Direcção Geral para a elaboração do Orçamento de cada ano, a qual pode ficar aquém ou além de 30 de Junho.

Regras de Organização do Orçamento de Estado

As funções do orçamento são os seus fins. Para os atingir, tem de se o organizar com determinadas regras. Desde há muito tempo que foram enunciadas as regras a que deve subordinar-se a forma e o conteúdo do orçamento, daí, que se designe por regras clássicas.

A regra da anualidade - De acordo com a regra da anualidade, o Orçamento do Estado deve referir-se a um período temporal de um ano, ou seja, a aprovação e a sua execução relativamente apenas a um ano, que pode coincidir com o ano civil ou não.

A regra da unidade - Num orçamento, refere-se às receitas e as despesas tem de constar no mesmo documento, sabendo-se logo qual o montante total das despesas, e se o montante total das receitas é suficiente para as cobrir. O orçamento também expõe o plano financeiro, logo, aprende-se melhor um plano quando ele consta de um único documento do que quando se dispersa por vários documentos. Estamos perante as duas razoes que justificam esta regra que diz-nos que as receitas e as despesas do Estado devem ser inscritas num único documento.

A regra da especificação - As receitas e as despesas devem ser previstas especificadamente. A especificação não pode ser levada às últimas consequências, porque, se num orçamento fosse discriminadamente previstas as mínimas despesas, os serviços perderiam toda a iniciativa, toda a possibilidade de se adaptarem às circunstâncias.

A regra do orçamento bruto - O orçamento pode ser de receitas e despesas brutas, melhor dizendo, orçamento bruto, ou pode também ser de receitas e despesas líquidas, orçamento líquido, sendo que este último, não permitirá a fixação das despesas públicas, as quais constituem uma das finalidades do orçamento de Estado. As receitas e as despesas devem ser inscritas no orçamento sem qualquer compensação ou desconto.

A regra da Não Compensação - Esta foi adoptada para facilitar consideravelmente o controlo do Orçamento na medida em que exige que as receitas e as despesas sejam inscritas pelos seus valores brutos, ou sem qualquer dedução de eventuais despesas e de eventuais receitas que lhes estejam associados.

A regra da Não Consignação -  Estabelece que a totalidade das receitas orçamentais deve servir para financiar a totalidade das despesas orçamentais. Assim, interditar a consignação significa não permitir que uma determinada receita seja afecta a uma determinada despesa.

A Regra do equilibro orçamental - Entre as receitas e as despesas tem sido considerada a regra mais importante. É fundamental que todo e qualquer orçamento apresente um total de receita pública exactamente igual ao total da despesa pública.

O que incorpora o Orçamento de Estado

Despesas Públicas «Despesas Correntes: são aquelas que têm de ser efectuadas para garantir o funcionamento normal da administração pública (salários da função pública, canetas, papel, …) «Despesas de Capital: são aquelas que são feitas na aquisição de bens duradouros que potencializam o aumento da capacidade produtiva do país. (Investimentos: estradas, pontes…; reembolsos de empréstimos)

 Receitas públicas: Correntes: «Receitas Tributárias ou Coativas: fixadas através da Lei, tendo os particulares de se submeter às condições impostas (IVA, taxa sobre consumo de tabaco ISP, …) De Capital: «Receitas Patrimoniais ou Voluntárias: correspondentes ao valor da venda pelo Estado aos particulares de uma parcela do seu património, sendo os preços fixados contratualmente «Receitas Creditícias: resultantes da contracção de empréstimos «Privatizações: resultantes da venda de empresas (ou partes de empresas) estatais

Votação do Orçamento de Estado

Elaborado pelo Ministério das Finanças, o projecto de Orçamento é submetido à aprovação do Governo, o qual deverá apresentar até 15 de Outubro a respectiva proposta de lei à Assembleia da República.

A proposta contém, além do seu articulado, os mapas orçamentais e é acompanhada de anexos informativos.

A Assembleia da República deve votar o Orçamento até 15 de Dezembro. A discussão e votação na generalidade cabe ao Plenário da Assembleia. A discussão e votação na especialidade só lhe compete em tema de criação e extinção de impostos, de empréstimos e outros meios de financiamento e em matérias relativas ao regime fiscal.

O restante é discutido e votado na especialidade, mas em sessão pública, pela competente comissão da Assembleia – a Comissão de Economia, Finanças e Plano.

No caso da Assembleia da República não aprovar o Orçamento ou não o aprovar a tempo de entrar em vigor no início do ano seguinte, mantém-se em vigor o Orçamento do ano antecedente, continuando a cobrar-se as receitas nele previstas bem como a fazer-se as despesas nele inscritas, através do regime dos duodécimos.

Execução do Orçamento de Estado

A execução do Orçamento apresenta uma particularidade que é, em regra, não ser permitido utilizar logo de uma vez a totalidade de cada crédito.

Efectivamente, a lei manda que a realização das despesas «obedeça ao princípio da utilização por duodécimo, salvas (…) as excepções autorizadas por lei».

Significa isto que os encargos devem ser assumidos e os pagamentos autorizados por importâncias não superiores aos duodécimos vencidos.

A razão é simples: impedir que as despesas se concentrem nos primeiros meses do ano, quando ainda só está cobrada uma pequena parte das receitas.

Com este regime, as despesas distribuem-se uniformemente ao longo do ano ou deslocam-se em parte para os últimos meses, quando há maior desafogo na tesouraria.

O que acontece é que este regime não pode ser aplicado em muitos casos, pois não faz sentido adiar-se algumas necessidades que possam surgir logo no começo do exercício.

O regime dos duodécimos tem assim de admitir excepções em casos justificados.

Quem elabora e apresenta o Orçamento de Estado?

Na primeira etapa elabora-se o cenário macroeconómico que corresponde ao conjunto de previsões, para o ano económico do orçamento, relativo ás taxas de crescimento em volume das cinco variáveis da procura interna e externa e do produto interno bruto.

Relativamente à segunda etapa, procede-se com base no cenário macroeconómico e nas opções e prioridades da política geral do governo, á fixação sequencial dos valores relativos ao saldo global do sector público administrativo, e aos saldos dos seus subsectores – em especial do subsector Estado – à receita fiscal do Estado e ás restantes receitas orçamentais com excepção, naturalmente, dos passivos financeiros e, por último, ao valor máximo da despesa orçamental.

A terceira etapa consta da partição do valor prefixado para o total da despesa o que significa a fixação de tectos específicos. Esta imobilização é transversal a todos os ministérios devendo ser negociada com o Ministro da Finanças.

A quarta etapa corresponde a um dos momentos de toma de decisão formal, ou seja, e, sede de Conselho de Ministros, que envolve o cenário macroeconómico, metas de política orçamental e tectos específicos.

Quanto à quinta etapa, trata-se do processo de preparação do orçamento de cada ministério, sendo que cada Ministro deve coordenar transmitindo as directrizes necessárias para a realização do mesmo.

Recebidos todos os projectos de orçamentos de todos os serviços inicia-se a sexta etapa. Esta consiste na consolidação e verificação da conformidade dos tectos específicos pré-fixados.

A sétima etapa consta da preparação material da proposta de lei do orçamento com as componentes exigidas do quadro jurídico de cada país. Trata-se de uma responsabilidade do Ministério das Finanças.

O processo conclui-se – oitava etapa – com a apreciação e aprovação, com ou sem alterações em conselhos de Ministros da proposta de lei, para mais tarde sem apresentado na Assembleia da República.

Qual o seu fim

O principal fim do Orçamento de Estado é prever o cenário Macroeconómico que corresponde ao conjunto de previsões para o ano económico do Orçamento, relativas ás taxas de crescimento em volume das cinco variáveis da procura externa e interna – consumo privado, público, investimento, exportação e importação – e do produto interno bruto.

O OE deve ter sempre um intervalo de variação na medida em que há um conjunto de variáveis relativas ao enquadramento internacional que influenciam a economia nacional. O documento deve apresentar um maior rigor e realismo, visto que constitui a base para a determinação dos objectivos e metes da política orçamental.